Проблемы затопления территорий в России существовали во все времена, однако лишь с XX в. они приобрели значительные масштабы по причине стихийной застройки речных пойм целыми населенными пунктами. Подобная градостроительная политика привела к ежегодным многомиллионным ущербу от стихии, в роли которой часто выступает обычное половодье или паводок.
В 2014 году по опыту развитых стран для снижения гидроэкологических рисков для населения, объектов капитального строительства и территорий, подверженных негативному и опасному воздействию вод принято постановление Правительства № 360. Оно определяет требования к территориям и порядок установления границ зон затопления и подтопления в пределах речных пойм. Производство работ базируется на требованиях водного, земельного, лесного и градостроительного законодательств. Однако строго закрепленных правил проведения подобного рода работ, а также типового технического задания для проектов до сих пор не разработано. Это приводит к хаотичности в выполнении работ и значительным проблемам при согласовании в органах Росгидромета. По этой причине и на основе 4-летнего опыта работы с проектами авторами статьи предпринята попытка освещения основных требований действующих нормативных актов и законов в области разработки проектов определения границ зон затопления в части выполнения работ по гидрометеорологии. Структурирование требований сводов правил и увязка их с базовыми определениями Водного и Градостроительного Кодексов ведет к пониманию алгоритмов выполнения работ и должно снять большинство вопросов и замечаний к проектам определения границ зон затопления, а также гарантирует надежное закрепление границ зон с особыми условиями использования территории в едином государственном реестре недвижимости для обеспечения безопасности населения и объектов экономики.
Наводнения – одно из опасных природных явлений, влекущее за собой разрушительные последствия. Площадь паводкоопасных территорий в мире составляет около 3 млн. км2, из них более 400 тыс. км2 приходится на территорию России [4, 9]. В древности люди предпочитали селиться на высоких берегах, но во второй половине XX – начале XXI века резкий рост численности населения привел к стихийной застройке речных пойм, как отдельными строениями, так и целыми населенными пунктами. Последнее способствовало резкому росту рисков и ущербов для населения и экономики.
Размещение строений в пределах пойм, водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов в настоящее время является проблемой во всем мире. Несоблюдение водного законодательства, непрофессиональное или ошибочное определение границ зон затопления (далее – ОГЗЗ), выдача разрешений на строительство без проведения соответствующих инженерных изысканий зачастую приводит к возникновению значительного ущерба. Так, к настоящему моменту среднегодовая величина ущерба от наводнений в России оценивается по разным источникам от 10 до 40 млрд. руб. Большую часть его обеспечивают населенные пункты, затапливаемые 1 раз в 20 лет и чаще [1, 10, 11, 9].
Мировой опыт решения проблемы показывает, что формирование менталитета ответственного собственника у населения, снижение рисков и уменьшение нагрузки на бюджет страны может быть обеспечено лишь при разработке и выполнении комплекса мер защиты от наводнений. Так, в США с 1968 г. действует Национальная программа страхования от наводнений (NFIP – National Flood Insurance Program). Согласно ей, любая территориальная организация может принять к руководству нормативы и правила NFIP по использованию паводкоопасных территорий. Обязуясь соблюдать их, она получает право покупки страховых полисов от наводнений. В дальнейшем при возникновении явления они обеспечивают компенсации для населения.
В Европе на основе Водной рамочной директивы с 2007 г. действует Директива оценки и управления рисками наводнений (Directive 2007/60/EC on assessment and management of flood risks). Она также подразумевает страхование и разработку мер по управлению рисками в условиях меняющегося климата. При этом важный акцент делается на трансграничных водных объектах, для которых назначаются требования снижения не частной опасности для каждой страны, а комплексного снижения рисков и ущербов для всех заинтересованных стран.
Примеры США и Европы объединяет логика построения схем. Они включают в себя выделение потенциально опасных территорий, картирование и последующую разработку скоординированных мер по снижению рисков.
По опыту развитых стран в 2014 г. в России с целью минимизации последствий наводнений также была развернута программа по установлению зон затоплений и включению их границ в карты государственного реестра, основой которой стало Постановление Правительства РФ от 18.04.2014 г. № 360. При детальном и внимательном рассмотрении оказывается, что отсутствие утвержденных документов, в виде типового технического задания и обобщающих методических указаний по разработке проектов ведет к серьезным нарушениям в расчетах и проблемам при дальнейшем их согласовании.
За последние годы в научной и научно-технической литературе опубликованы работы, содержащие в себе рекомендации по разработке проектов и отдельные ссылки на нормативные технические документы (НТД) в области инженерных изысканий, а также показывающие опыт установления границ зон затопления на конкретных территориях [3, 7, 8]. Однако до сих пор отсутствует детальный разбор требований российского законодательства по данной тематике. По этой причине основной целью работы являются предложения по пояснению требований современной НТД в области разработки проектов ОГЗЗ и выявление вопросов, требующих дополнительного регулирования.
Анализ основных положений постановления Правительства РФ № 360
Основой программы по снижению рисков от затоплений стало Постановление Правительства РФ от 18.04.2014 г. № 360 (ред. от 17.05.2016 г.) «Об определении границ зон затопления, подтопления» (далее Постановление № 360) и соответствующие ему требования нормативных актов Российской Федерации. Постановление № 360 ссылается на часть 4 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации, в которой постулируется возможность изъятия земельных участков под строительство сооружений инженерной защиты от негативного воздействия вод в порядке, установленном земельным и гражданским законодательствами.
Постановлением № 360 утверждаются Правила определения границ зон затопления (далее – Правила ОГЗЗ), в том числе, перечень территорий, в отношении которых обязательно проведение подобного рода работ:
– территорий, которые прилегают к незарегулированным водотокам, затапливаемых при половодьях и паводках однопроцентной обеспеченности;
– территорий, прилегающих к устьевым участкам водотоков, затапливаемых в результате нагонных явлений расчетной обеспеченности;
– территорий, прилегающих к естественным водоемам, затапливаемых при уровнях воды однопроцентной обеспеченности;
– территорий, прилегающих к водохранилищам, затапливаемых при уровнях воды, соответствующих форсированному подпорному уровню воды водохранилища;
– территорий, прилегающих к зарегулированным водотокам в нижних бьефах гидроузлов, затапливаемых при пропуске гидроузлами паводков расчетной обеспеченности.
Ответственность за реализацию проектов и представление документов для их внесения в государственный кадастр недвижимости и государственный водный реестр при этом возлагается на Федеральное агентство водных ресурсов, действующее на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Далее границы зон затопления в обязательном порядке должны отражаться в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (принят Федеральным законом от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ). До внесения в реестры в соответствии с п. 6 Постановления № 360 проект требует согласования в Федеральных службах по недропользованию и по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
(Начало. Статью в полном объеме можно прочитать в журнале «Инженерные изыскания», №11-12, 2018.)
Авторы:
Наталья ВАРЕНЦОВА, ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды»
Дмитрий НИКИФОРОВ, ФАУ «Главгосэкспертиза России»
Павел ГРАНИЧ, ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды»
Фото М.В. Варенцова
Мировой опыт решения проблемы показывает, что формирование менталитета ответственного собственника у населения, снижение рисков и уменьшение нагрузки на бюджет страны может быть обеспечено лишь при разработке и выполнении комплекса мер защиты от наводнений.
